人口问题是我市全面建设小康社会、实现鹤壁快速发展的重大问题。是影响我市经济社会发展与人口、资源、环境相协调的关键因素。因此，必须把人口发展放在经济社会发展的全局中去把握，在稳定低生育水平的基础上，着力提高人口质量，优先开发人力资源，改善人口结构，引导人口合理分布,构建和谐社会。

“十一五”时期是我市全面建设小康社会承上启下的重要时期，也是我市落实科学发展观，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构，建立和完善工作新制，创新工作思路和方法的重要时期。科学制定人口发展“十一五”规划，正确把握人口变动趋势及其发展规律，综合治理人口问题，对于紧紧抓住重要战略机遇期，实现人口与经济社会的全面协调可持续发展和人与自然的和谐发展，具有十分重要的意义。

一、“十五”时期人口和计划生育事业规划执行情况

我市从20世纪70年代以来，认真贯彻落实计划生育基本国策。经过全市人民30多年的努力奋斗，我市人口和计划生育生育工作取得了巨大成就。有效控制了人口过快增长的势头，实现了人口再生产类型的转变。人口出生进入低生育水平阶段。“十五”期间，我市人口与计划生育事业面对新形势、新任务，与时俱进，开拓创新，各方面均取得了新成就。

（一）低生育水平保持稳定。“十五”期间，我市妇女生育水平始终保持在更替水平以下，总和生育率在1.6－1.7之间，自然增长率低于5‰，预计2005年总人口不会超过144万人。能够圆满完成“十五”人口计划。

（二）群众生育观念发生深刻变化。随着计划生育基本国策的深入贯彻，新的婚育观念和生育文化正在形成，晚婚晚育、少生优生的观念已为群众所接受。我市政策生育率由2000年的86%提高到2004年的91.6%；多孩率由2000年的3.35%下降到2004的1.22%；“十五”期间已婚育龄妇女综合避孕率稳定在90%左右。育龄妇女想要一个孩子的比例由1997年的17.5%上升到2003年36.1%，想要两个孩子的比例由89.8%降至55.3%。

(三)可持续发展能力不断增强。20世纪70年代以来,由于实行计划生育,全市少生37多万人,节约社会抚养费85.1多亿,有力地支持了社会经济发展。如果不实行计划生育，我市2004年人均收入就会下降946元，人民生活水平就会更低。

（四）计划生育综合治理局面的正在形成。建立了人口与发展综合决策机制，形成党政领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作格局。受到了省委、省政府的充分肯定，2002年被省委、省政府评为综合先进单位。加强基层基础工作，建立健全有效的计划生育行政管理、技术服务、群众工作“三位一体”的工作体系。利益导向工作全面开展，实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和农村计划生育家庭小康工程使越来越多计划生育家庭得到更多实惠。人民群众满意程度不断提高。

（五）积极探索建立适应新形势要求的“依法管理、村（居）自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制。下发省委办公厅、省政策办公厅关于印发＜河南省人口和计划生育工作新机制工作标准＞。市人口计生领导小组制定了建立新机制的五年规划并提出了具体实施意见。

（六）基层基础工作得到加强。计划生育服务网络得到巩固完善，技术人员素质明显提高，技术服务能力不断增强。截至2005年末，96%的乡建有计划生育宣传服务机构；90%的技术人员取得了《计划生育技术人员合格证》；县站具有初级以上职称达到90%以上。全市计生服务网络承担了计划生育手术量的86%以上。全市普遍开展了育龄妇女的生殖保健服务。计生干部队伍素质得到加强，村计生管理员基本实现了35岁以下，初中以上文化程度，女性为主的要求。计划生育信息化建设取得了突破性进展，市、两县三区都建立了计划生育局域网，25个乡镇办事处全部配备了微机，市、县、乡实现了数据网络传输。浚县、淇县、山城区通过了省级信息化甲级县验收。

（七）计划生育事业费投入逐年提高。“十五”期间。我市计划生育事业投放体制发生了根本变化，为了切实解决经费投入问题，在中共河南省委、省政策《关于进一步加强人口和计划生育工作的意见》中明确提出要将计划生育经费纳入预算，予以保障。全市经费投入由2000年人均1.75元提高到2004年的18.9元，2005年的20.2元。2004年被评为全省“三到位”工作先进单位。

二、人口和计划生育生育事业发展形势

受人口惯性和经济社会发展水平多种因素的影响，我市目前面临的人口与资源环境的矛盾日渐突出，给全面建设小康社会带来巨大压力。

（一） "十一五"期间,人口总量继续增加

2004年末我市总人口已达143万人。按总和生育率1.65预测,2010年我市的人口总量将分别达到150万人。2007年起,我市将进入第五次人口出生高峰,这段时间将历时13年,2012年达到出生高峰,2007--2010年年平均出生人数将达到1.8万人。人口总量的持续增长对我市经济社会发展带来巨大压力。

(二)人口结构性矛盾将对我市未来经济社会发展产生深远影响。

老龄化进程加速。2003年，我市65岁以上人口8.8万，占总人口的6.13%。按照国际通用标准，我市将逐步步入老年型社会行列。而且，随着生育率和死亡率的降低，我市老龄化的进程将进一步加快。预计2010年我市65岁人口将达到10.1万左右，占总人口的比重将达到6.85%。我市老龄化有以下三个特点。一是人口老化的速度快。我国由于实行计划生育，人口老化的速度较快。65岁及以上老人比重从5%上升到7%，一般需要40－100年，我市仅用了20年的时间。65岁及以上老人比重从7%上升到14%，西方国家通常要用70－100年，我市预计只须11年左右的时间。二是我市是在经济不发达，社会保障制度不健全的情况下，迎来了来势凶猛的人口老龄化。这对我市的养老、社会保障、医疗卫生是一巨大的考验。三是我市老年人口城乡分布不平衡。农村老年人口比重高于城镇。2000年“五普”数据显示，城镇65岁及人口占总人口的比重为5.78%，而农村为64%。随着人口城市化加快，大量青壮年人口流向城市，农村人口老龄化将比城市更加严重，农村老年保障问题将更加突出。老龄人口的增长引起被抚养人口的增加，加重劳动力人口负责，制约经济发展和劳动生产率的提高，影响小康社会目标的顺利实现。

（三）人口和计划生育发展的综合决策，综合治理机制尚未形成。一是一些地方的党政领导对人口计划生育情况心中无数，思想上重视不够，工作上盲目乐观，满足现状，缺乏调查研究，缺乏过硬措施，责任不到位，经费不落实，致使一些问题长期得不到解决，一些政策措施在当地棚架。二是一些地方由于经济发展慢，财政收入少，把政策外生育当成“摇钱树”，“放水养鱼”的现象问题突出，超生现象普遍。三是一些相关部门责任意识不强，工作积极性不高，特别是对一些亟需部门协调配合、齐抓共管的重点、难点问题，如流动人口的管理服务，性别比升高的综合治理，计划生育奖励优惠政策落实等，没有认真履行职责，个别地方仍是人口计生部门跳独脚舞。四是计划生育基层基础仍然薄弱。一些计划生育基层技术服务机构设备陈旧简陋，服务能力较低，不能满足工作需求。五是计划生育干部工作条件差，待遇低，思想不稳定，人员更换频繁，造成业务知识、管理能力和服务水平还适应不了新形势、新任务的要求，想服务、会服务、能服务的问题无法有效解决。

三、“十一五”人口和计划生育事业　指导思想、目标与原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本，推进制度创新，优先投资于人的全面发展。关注人口安全，稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，优先开发人力资源，促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展，促进人与自然和谐发展。

（二）“十一五”人口发展目标

进一步做好人口和计划生育工作，提高出生人口素质，稳定低生育水平。“十一五”期间，全市年平均人口出生率控制在11.5‰以内。严格执行现行生育政策，坚持“一票否决制”，落实人口和计划生育工作目标责任制度,政策生育率稳定在92%以上。建立人口和计划生育工作新机制，完善以居住地管理为主的流动人口计划生育管理和服务体系;建立健全人口和计划生育信息网络;稳定计划生育技术服务机构，大力开展以生殖保健为重点的优质服务；推进“少生快富”扶贫工程，广泛实行农村计划生育“节育奖”; 全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和独生子女伤残、死亡救助制度,为农村独生子女免费办理合作医疗。深入开展以“关爱女孩”为主题的婚育新风进万家活动，综合治理出生人口性别比升高的问题，出生人口性别比趋于基本正常。不断提高人口和计划生育事业费投入，逐步建立调控有力、管理有序、政策法规完备的人口和计划生育保障体系。

（三）应注意遵循以下原则：

1、坚持全局意识，服务于全面建设小康社会。遵循人口和经济社会发展规律，正确处理人口数量、素质、结构和分布的关系，正确正理经济社会与人口、资源、环境之间的关系，为全面建设小康社会，实现“两个率先”“两个提前”创造良好的人口环境。

2、坚持以人为本，落实科学发展观。从构建社会主义和谐社会的目标出发，注重解决人口数量、素质、结构与分布问题，综合协调人口与经济、社会、资源、环境的关系，切实维护好和发展好广大育龄群众的根本利益和长远利益。

3、坚持改革创新，着眼于新机制建设。坚持人口发展为中心，树立优先投资于人的全面发展的战略理念，以改革促发展、促和谐，推进制度创新，建立促进人口和经济资源、环境协调和可持续发展工作机制。

4、坚持综合决策，促进人口问题的综合治理。综合治理是解决新形势下人口问题的根本途径，在制定“十一五”规划时，要充分考虑和有效调动各级党委、政府及相关部门综合治理人口问题的积极性和主动性，使政府通过综合决策和综合协调，调动社会资源，推进发展规划和有关政策与措施的落实，促进相关部门认真履行工作职责，建立起有效的人口问题综合治理工作体制。

5、坚持分类指导，促进各地区平衡发展。坚持实事求是，与时俱进，统筹兼顾，从实际出发，对经济基础、工作水平不同的地区制定不同的目标、措施，促进地区间的协调发展。

四、“十一五”人口和计划生育事业发展的主要任务

实现“十一五”人口发展目标，任务艰巨，意义重大。要着力创新人口发展工作机制，加强人口的宏观调控和综合治理，继续保持低生育水平稳定，重点解决部分人群健康、教育素质低下问题，积极探索应对人口合理流动和自由迁移，下大气缓解人口对资源环境的压力，为全面建设小康社会创造良好的人口环境。

（一）运用经济、法律、政策、行政等多种手段，切实稳定低生育水平。

1、稳定和完善现行生育政策。现行计划生育政策是我省根据实际出生确定的，取得的成效是显著的。如果工作放松，就可能被“一票否决”。要认真落实《人口与计划生育法》和《河南省人口与计划生育条例》及其配套法律法规，加强国情、省情和法律法规的宣传教育，增强全社会人均意识、大局意识和自觉实行计划生育的法律意识。对政策外生育对象依法落实处罚措施，加大社会抚养费征收力度，把计划生育工作纳入依法管理的轨道。

2、建立健全利益导向机制。继续完善和规范计划生育技术服务基本项目免费制度。认真落实《河南省人口与计划生育条例》规定的奖励优惠措施。进一步完善利益导向政策，整合各部门资源，认真落实农村部分计划生育困难家庭救助，对农村独生子女父母发生意外伤残，死亡或计划生育困难家庭实施救助，帮助实行计划生育的群众解决实际困难，改善他们的生产生活条件，使他们亲自感受党和政府的温暖，带动和影响更多群众自觉实行计划生育。从2005年开始，在全省全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，对农村只有一个子女或者两个女孩、年满60周岁的计划生育夫妇，按每人每年不低于600元的标准发放奖励扶助金，直至亡故。鼓励广大农民自觉实行计划生育。

3、提高管理服务水平。强化计划生育“三位一体”的公共管理和服务体系，完善“依法管理、村（居）自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制，探索符合市场经济发展要求的管理与服务模式。要稳定计划生育技术服务机构，增加基本建设和人员投入，深入开展创建计划生育优质服务先进县（市、区）活动，健全技术服务网络，增强服务功能；落实健康检查制度，提供免费技术服务；完善以现居住的管理为主的流动人口计划生育管理与服务体系。

（二）优先投资人的全面发展，全面提高人口素质。

在有效控制人口数量的同时，大力提高人口素质，实施人才战略，实现人口资源向人力资本的转变。

提高全民身体素质。出生人口素质是人口素质的基础。提高人口身体素质，要从源头抓起。大力推进出生人口缺陷干预工程。加强科学知识的宣传教育，使广大干部群众重视提高出生人口素质工作。利用计划生育网络优势，普及优生优育知识，开展优生咨询服务。继续做好在重点县站建立遗传检验室的工作。指导计划生育技术服务机构继续开展宫内感染检测业务。加强孕产期保健，大力提倡住院分娩。推广新法接生，减少产伤和新生儿窒息发生。积极预防影响出生人口素质的疾病。

开展育龄妇女生殖健康服务。依托计生网络，对育龄妇女宣传普及保健知识。充分利用公共卫生和计划生育资源，开展以生殖道感染为主的妇科病普查普治。全面推进优质服务工作，积极稳妥地推进以长效避孕措施为主的避孕方法知情选择，保证避孕措施及时有效，减少非意愿妊娠，降低人流发生率，维护育龄群众身心健康。健全谎话技术服务、手术并发症和事故报告制度，逐步建立避孕药具不良反应监督制度。

加强信息化建设，100%的乡(镇、办)实现网络传输，提高办事效率和决策水平，为群众服务的质量，实现人口和计划生育信息资源共享。

经过几十年的努力，我市的生育率已达到更替水平以下，进入了低生育水平阶段。随之而来的人口结构性矛盾日益彰显，我们必须抓住未来十几年的历史机遇期，找出对策，积极应对。

1、抓紧抓好出生人口性别比的综合治理，务求取得实效。要继续深入开展婚育新风进万家活动和“关爱女孩行动”，转变群众生育观念。给女孩的生存和发展创造良好的社会环境，在全社会形成关爱女孩的氛围。计生技术服务单位要制定B超管理、终止妊娠药物管理、终止妊娠手术管理、出生死亡报告制度；建立孕情检查和访视制度，对符合法定条件的二孩生育对象实施全程管理。

2、积极应对人口老龄社会。要加速我市的经济发展，为老龄社会的到奠定丰厚的物质基础。逐步建立国家、家庭、个人相结合的社会养老保障体系。要营造一个尊老敬老养老的社会环境。加快社会保障的法规体系建设。加速推进全方位、多层次、广覆盖的社会保障体系建设。制定同解决老龄化问题配套的经济社会政策。因地制宜，发展多种形式的养老服务。充分发挥社区在养老保障中的作用。通过培育民间组织或自愿延长劳动年龄等方式，发挥老年人才优势，鼓励老年人继续参与社会经济活动。

五、保障措施

完成“十一五”人口发展目标，加强领导是基础，宣传教育是手段，队伍建设是关键，加大投入是前提，健全制度是保障。

（一）加强领导，为综合治理人口问题提供坚强保证。

全面落实科学发展观和正确的政绩观，加快建立健全促进人口与经济社会资源协调发展的指标体系和考核评估办法。继续坚持党政一把手亲自抓，负总责。各级党委政府和人口发展部门，要把人口发展问题摆到首要位置，做到责任到位，投入到位。建立责任追溯制度。要善于利用年度的政绩考核和事业发展的中期评估，及时发现、解决和研究规划执行过程存在的问题，真正发挥绩效评估和中期评估对事业发展的导向和推动作用。

抓好人口与计划生育工作是党和政府义不容辞的责任。各级党委、政府和领导干部必须始终保持清醒的头脑，以对党和国家、对人民群众和子孙后代高度负责的精神，坚持不懈地抓好人口和计划生育工作。

一是要坚持党政一把手亲自抓、负总责。各级党委和政府一定要从落实科学发展观和建设和谐社会的高度，进一步增强做好人口和计划生育工作的紧迫感和责任感，坚持党政一把手亲自抓、负总责，一级抓一级，层层抓落实，确保责任到位、措施到位。党政一把手要切实履行第一责任人的职责，认真研究人口计生工作，听取人口计生工作汇报，提出解决问题的办法，要坚持把人口计生经费纳入各级政府的财政预算，逐步提高经费投入水平，使计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度，确保人口和计划生育工作的顺利开展。

二是认真落实人口和计划生育目标管理责任制。要继续严格实行人口和计划生育目标管理责任制度，坚决落实“一票否决”制度，严格考核，兑现奖惩。把领导干部落实计划生育工作责任制的情况作为衡量政绩、奖惩任用的重要内容，任期内逐年考核。党员干部要带头执行计划生育法规和政策，对违反计划生育政策者要坚决给予党政纪处分，不得提拔重用，不得担任领导职务，不得作为后干部，农村基层党员干部超生的不得进村“两委”班子。各类所有制形式的企事业单位、各种社会组织，都要落实法定代表人计划生育责任制。对工作失职或渎职，造成生育失控、出击严重超生以及弄虚作假骗取工作荣誉的，纪检监察部门要从严追究党政主要领导和主管领导的责任。

三是要进一步完善齐抓共管、综合治理的工作格局。各级党委和政府要协调有关部门，认真落实部门计划生育工作职责，动员全社会力量进行综合治理。各级人口和计划生育工作领导小组要建立议事制度，领导小组成员单位既要完成领导小组交给的任务，又要认真抓好本部门本单位的人口和计划生育工作。公安、卫生、食品药品监管等部门要密切配合，治理好出生人口性别比升高问题；财政、金融、涉农、扶贫开、劳动保障等部门要各司其职，落实好计划生育利益导向措施；要把计划生育纳入社会主义精神文明建设，宣传、教育、科技、文化、新闻、出版等部门要密切配合，深入开展“婚育新风进万家”活动，广播、电视、报刊等新闻媒体要继续办好专题栏目，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样的科学、文明、进步的婚育观，努力营造全社会关心、支持人口和计划生育工作的良好氛围。各级人口计生部门要充分发挥职能作用，当好党委、政府的参谋助手，组织、协调和指导人口计生工作的深入开展。

（二）加大宣传力度。构建新时期人口与计划生育理论宣传、群众宣传、互联网宣传、新闻宣传和社会宣传的系统框架。初步建立新型生育文化理论体系。深入开展婚育新风进万家活动，以落实优惠政策为主要内容的关爱女孩行动。不断巩固省和地方各级广播、电视和党报等经常性的专题栏目，加大对内对外宣传力度，营造良好的新闻舆论宣传氛围。

（三）进一步创新工作机制和工作方法。建立在市委、市政府领导下的部门协调下的部门协调机制和人口发展战略研究机制，形成多部门合作，综合治理人口和发展问题的工作格局。

积极探索创新新形势下人口和计划生育工作的思路和方式方法，把教育、管理、服务和利益机制有机结合起来，推动人口和计划生育工作深入有效地进行。要加快建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作新机制，同时探索有利于计划生育的社会保障制度。要改进人口和计划生育工作考核办法，注重实效，简便易行，切实减少不必要的检查和评比。要进一步强化基层基础工作，建立稳定的计划生育投入保障机制，加快计划生育管理服务网络建设，广泛开展人口和计划生育知识的宣传教育活动，提高计划生育管理服务水平。

（四）加强队伍建设。要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求，加强计划生育队伍建设。各级党委、政府和组织、人事部门要选配好人口计生部门领导班子，尤其要选配强一把手。要高度重视人口和计划生育干部的选拔和作用，对德才兼备、政绩突出的干部，要放到重要的岗位上使用。要深化干部人事制度改革，建立公平竞争、择优录用、绩效联酬、末位淘汰、充满生机和活力的用人机制。加强对干部的教育和管理。人口计生干部要牢记党的根本宗旨，加强理论学习和业务学习，不断提高政治素质、业务素质和事业道德水准，增强法制观念、群众观念和服务观念，更好地适应新形势新任务的要求。各级党委、政府和领导干部要更加关心爱护人口计生干部，切实解决他们的困难和问题，为他们创造良好的工作环境。

（五）建立优先投资于人的全面发展的公共财政投入体制。进一步加大对计划生育领域的投入。

建立以财政投入为主渠道的人口和计划生育事业投放体制。人口与计划生育经费纳入各级政府的财政预算，经费投入总体水平逐年提高，人口和计划生育事业费要高于财政收入增长水平。加强支出管理，优化支出结构。确保免费技术服务经费、基层计划生育工作人员的工资报酬、独生子女父母奖励及时拨付到位。认真落实“收支两条线”的管理体制，完善社会抚养费“单位开票、银行代收、财政统管、纳入预算”的管理办法。建立多渠道的筹资体制，鼓励民间捐资，社会募捐和国际捐赠。各级政府在按照省规定的计划生育人均事业标准，将人口计划生育经费一同纳入财政预算，确保投入到位。

（六）全面提高依法行政水平。以维护群众合法权益、提高群众满意度为出发点。实现部门工作法制化、规范化、制度化，全面贯彻落实“一法三规一条例”，大力提高依法行政水平，努力实现计划生育工作的“两个转变”，全面落实行政执法责任制和过错责任追究制，实行农村村级计划生育民主管理和民主监督，在全社会形成综合合理、依法管理的局面，形成较完备的计划生育法律法规体系。